来源：中国环境报
前不久，国家对重庆、四川、贵州和云南四省（市）2013年上半年主要污染物总量减排情况进行了核查核算，分别听取了四省（直辖市）人民政府总量减排工作汇报，查阅了减排档案资料，调阅了省级监控中心监测数据，现场检查了减排目标责任书和减排计划中的部分重点减排项目，向地方政府反馈了核查情况。
从现场核查情况看，今年上半年西南四省（直辖市）人民政府和环保部门高度重视总量减排工作，在尽早安排部署2013年减排工作计划、签订减排目标责任书、完善减排工作长效机制、加快推进重点减排工程建设、加大减排资金投入和加强重点减排项目监管等方面做了大量工作，取得了较好成绩。
但是，上半年部分省（市）减排指标完成不够理想和2013年减排目标责任书中一些重点项目推进较慢的问题比较突出。这表明西南地区总量减排工作中仍存在一些不容忽视的问题，急待加以解决。
西南地区总量减排中存在五方面问题
一是污染减排政府主导作用有待进一步加强。西南部分地方政府未按《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》的要求，及时将国家和省下达的主要污染物排放总量控制指标和重点任务分解到有关部门，未与这些部门签订减排目标责任书；没有制定《“十二五”节能减排综合性工作方案》，年度减排计划仅停留在环保部门编制实施的层面，尚未形成行之有效的党委政府主导、部门分工协作、企业具体实施的减排长效机制，特别是与公安和农业等部门的协调还有待进一步加强。各级环保部门难以单独解决减排工作中的一些突出问题和深层次矛盾，难以代替政府统筹推进转变发展方式、淘汰落后产能、机动车污染防治和规模化畜禽养殖减排等工作。一些地方总量减排的边际效应递减明显。
二是总量减排倒逼发展方式转变的作用不明显。西南地区经济比较落后，产业结构不合理和产业布局不科学的问题比较突出，“两高一资”行业在第二产业中占比较大，传统产业的生产工艺和生产设备大多比较陈旧和落后，经济发展靠拼资源、拼能源、拼环境的情况比较普遍。目前，通过总量减排大规模淘汰落后产能、调整产业结构、优化产业布局的作用并不明显。从现场核查情况看，淘汰的落后产能大多规模小、数量少、占比低。同时，一些省“十二五”大力发展的主导产业中，仍有不少是资源型和重化工类，加之建设项目总量指标前置审批执行情况并不尽如人意，所以转变发展方式在西南地区仍然任重道远。
三是减排目标责任书中部分重点项目建设进度较慢。如西南某省与国家签订的减排目标责任书要求2013年完成的重点减排项目共计51个，上半年实际建成投运的重点减排项目仅11个，正在建设的重点减排项目36个，处于前期工作、尚未动工建设的重点减排项目3个；另有1个酒厂生产废水深度处理项目申报为已完工，但现场核查时发现并未实施深度处理工程，现有污水处理设施运行不如人意，部分在线监测数据失真。又如一些地区减排目标责任书中的重点脱硝工程建设滞后于计划，而水泥熟料产量等又增幅较大，因而导致氮氧化物排放量继续不降反升，为全年完成减排目标任务增加了很大的难度。
四是部分省、市的县级污水处理厂运行负荷较低。环境保护部西南环境保护督查中心曾对西南两省已建成投运的95座和46座县级污水处理厂进行过调研，其设计处理能力为86.79万吨/日和69.45万吨/日，实际处理水量仅占设计处理能力的66%和不到60%，且进水浓度普遍偏低，有的还存在设计缺陷和技术瓶颈等原因，难以充分发挥减排效益。究其原因，主要在于西南地区经济欠发达，县级财政普遍捉襟见肘，拿不出更多的钱来配套建设管网和实施雨污分流，再加上西南大部分地区是山区丘陵，地质环境复杂恶劣，管网建设维护费用远高于平原地区，因而实际建设配套的污水处理厂管网长度明显低于设计长度，难以保证污水处理厂满负荷运行。
五是一些基层和企业的减排基础工作比较薄弱。减排基础工作比较薄弱是西南地区“十二五”亟待解决的一个重要课题，如企业减排基础台账不规范、不完整，内部监测、管理比较粗放；环保部门不能适时准确掌握重点减排行业主要污染物排放情况等。从半年核查情况看，西南地区仍有部分国控重点源未按要求安装在线监测设备，部分已安装的在线监测设备也未与中控系统和环保部门联网；一些重点减排项目的中控系统缺少国家规定的运行参数，有的存储时间不够；少数在线监测设备量程设置不合理，在线监测数据与监督性监测数据差距较大，准确度不高。
进一步推进减排的对策和建议
为推进做好西南地区全年减排工作，笔者建议如下：
一是继续强化各级政府在减排工作中的主导作用。“十二五”总量减排新增两项减排指标，并拓展到农业和机动车领域后，迫切需要完善政府统筹主导、相关部门责任明确和企业具体落实的减排工作长效机制。要认真贯彻落实党中央、国务院对环境保护工作的新要求，严格按国家上半年出台的“十二五”总量减排3个考核办法推进减排工作，形成政府主导、部门联动、政策保障、企业参与的工作格局。加强政府主要职能部门之间的协调配合，强化对政府部门和减排目标责任书的考核问责机制，防止再现环保部门单打独斗的情况发生。建议从国家和省两个层面重点做好这方面的协调工作，以有力支持基层环保部门全面推进减排工作。
二是充分发挥总量减排在转变发展方式中的倒逼作用。调整产业结构、优化产业布局是总量减排的立足点和出发点，提高经济增长质量、增强发展后劲是总量减排的内在要求，参与城镇化进程和农村环境综合整治是总量减排的重要使命。各级环保部门应围绕上述3方面为党委政府出谋划策，当好参谋助手，真正把总量减排和总量指标预算管理作为优化经济发展的重要抓手，在大规模淘汰落后产能、削减总量的基础上，牢牢把住总量指标预算分配这个关键阀门，结合西南地区实际，不断优化环境资源配置的途径和方式，积极参与各级政府调控经济又好又快发展，促进地方尽快转变发展方式，打造传统经济的升级版。
三是尽快出台有利于推进减排工作的政策法规。为加快推进水泥脱硝等减排工作全面开展，建议国家尽快出台水泥行业新的氮氧化物排放和收费标准，加大脱硝优惠补贴政策的力度，调研出台有利于淘汰落后产能的税收和水电气阶梯收费政策，用法律强制和经济调节两种手段，调动已建成投运脱硝设施水泥厂的脱硝积极性，鼓励尚未脱硝的水泥厂积极建设运行脱硝设施，惩罚持观望、等待态度的水泥厂使其付出高昂的经济代价。同时，国家应加大对西南贫困地区县级污水处理厂配套管网建设和火电、水泥脱硝等部分重点减排项目的资金支持力度，帮助、支持经济落后的西南地区加快环境基础设施和重点减排项目建设。
四是加强对辖区内减排工作的分类指导。西南地区各级环保部门不应把过多的精力放在算减排账上，而应花大力气调研本辖区减排工作中存在的主要问题和矛盾困难，分析背后的深层次原因，有针对性地采取措施加以解决。同时，必须大胆创新减排的内容、考核的指标、核查的手段和核算的方式，与时俱进，力争每年上一个新的台阶。近期，应组织辖区内环保部门强化对减排目标责任书中重点减排项目的督促检查；建立完善六大重点行业统一、规范的减排月报制度；指导下级环保部门加强对重点减排项目的规范化、精细化和定量化管理，深化减排工作业务培训；积极探索对基层政府减排工作更为全面、科学的考核机制。此外，进一步健全、规范企业和农业源的减排台账，强化减排基础工作，加强执法监管，确保治污设施和在线监控设备正常运行，充分发挥减排效益。
五是调整机动车核查核算方法。在一些地区，公安部门担心向环保部门提供机动车详细资料可能泄密，可能会为犯罪分子实施机动车套牌提供便利，对此普遍持保留态度甚至拒绝提供相关资料，环保部门协调难度很大。对此，建议对机动车减排的核查核算方式作必要调整，可请公安部门按照核算细则要求准备机动车详细资料，但不必向环保部门提供；定期核查核算时，核查组技术人员可到公安部门进行资料核查和减排核算，这样既可以避免泄密，又可以明确和强化公安部门机动车减排的主体责任，调动公安部门的积极性，有利于推动机动车减排工作的顺利开展。
（作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心）
