来源：中国城市低碳经济网
昆明公安局环保分局运行5年公安系统人士称污染严重地区鼓励探索
由于遭到上游矿厂排出的废水污染，一条原本清澈的河流变成了乳白色，被外界称为“牛奶河”中国城市低碳经济网
今年4月，发生于云南昆明市东川区的这一污染事件被公安部两次派人督办，昆明市公安局因此成立专案组。不过，牵头者并非环保部门，而是昆明市公安局环保分局。一个多月后的5月17日，涉污3家企业8名责任人被批捕。
成立于2008年的昆明市公安局环保分局是中国第一个环保公安分局，成为我国首支环保警察，因而在成立之初就备受关注。
如今，它已经正式运作将近5年，全国多地也效仿这一模式设立了环保警察。对于是否将这一模式全国推广，公安系统有关人士接受南都记者采访时表示，环保违法专业性强、取证难，对于环境污染较为严重、会严重损害群众利益的地区，鼓励进行环保警察的探索。但形式上可以因地制宜，不一定成立公安局环保分局，也可以为环保大队、环保中队，或是设立专门的环保警察。
治污乏力 环保警察应运而生
在我国大部分地区，环境保护的职责主要由当地的行政部门承担。但长期以来，环境保护工作都存在“环保执法难”、“软骨症”的问题。对环保部门而言，最大的问题是没有强制执法权。
2008年4月，云南九大高原湖泊之一、水质多年良好的阳宗海遭到周边企业排污，造成水体砷浓度超标，直接影响2.6万人的饮水安全。根据事后调查，肇事企业早在2006-2007年，两次上了玉溪市环境违法企业“黑名单”，从2002年起，还被环保部门处罚过6次，但由于环保部门的处罚过于柔软，肇事企业依旧肆意排污。
这一污染事件，直接促成了昆明市公安局环保分局的诞生。当年10月，时任云南省长的秦光荣提出，为保护云南省的九大高原湖泊，可以考虑设立环保警察队伍。一个多月后，昆明市公安局环保分局在昆明市环保局大楼举行揭牌仪式，正式开始运作，成为昆明保护环境的一种创新机制。这也是我国首个成立的环保公安分局。
昆明公安局环保分局成立后，开展了环境安全大排查、噪音污染、医疗废物安全一系列环保专项整治行动，成功办理了全省首例非法买卖医疗废弃物案，官方数据显示，截至2012年12月，市环保公安分局共办理各类环境案96件，其中，刑事案件5件，拘留9人，包括非法采矿、非法储存危险物质、投放危险物质、非法买卖医疗废弃物、非法使用腐蚀性危险物质、妨害执行环保公务等案件；治安行政案件91件，治安处罚192人，整治环境安全隐患343处，重点污染企业近300家；支持配合相关部门联合执法400余起，配合环保职能部门办理行政案件300余件。
昆明模式初步取得成效后，全国不少地方前来取经，并效仿成立了类似的机构。全国人大代表赵林中也在2009年向全国人大提议，地方公安部门应设立环境警察大队或公安环保分局。理由是：各级环保部门没有强制执法权，导致环境违法不能第一时间被制止。尽管刑法规定有破坏环境资源犯罪，但环保和公安部门都无法单独查处。设立环保警察是查处这类案件最好的方式，可在很大程度上改变环保“软骨症”现状。
执法困境 污染犯罪门槛高
不过，南都记者了解到，成立5年来，昆明市公安局环保分局办理的刑事案件并不多。“刑事案件大概6起，更多的是治安案件，比如噪音扰民，”昆明环保公安分局局长王丽昆说。
刑事案件较少的原因之一是环境污染犯罪的入刑标准较高。原《刑法》规定，只有造成重大环境污染事故，并致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，才构成“重大环境污染事故罪”。
王丽昆表示，一些环境污染的案件，办案到最后，往往遇到如何入罪的问题，最后没办法，只能以其他罪名或其他方式来追究责任。王丽昆举例说，有个养殖户，把大量牲畜粪便堆在地方，但云南属于喀斯特地貌，继而发生渗漏，地下水受到污染，下游百姓饮用水源头受到影响。“我们一查，发现是大肠杆菌超标，但没有达到当时的司法解释规定的入罪标准。最后我们只能通过公益诉讼的方法追究企业责任。后来企业赔了400多万元，又拿1000多万元给老百姓改造水管。”
2011年刑法修正案八降低了环境污染入刑的标准，规定只要严重污染环境就可以入罪，不过何为“严重污染环境”仍然缺乏明确界定。今年6月18日，最高法和最高检相关司法解释出笼，公安执法的这一法律困境有望改善。
联动执法司法行政衔接仍存障碍
公安机关介入环保案件，还有一个难题是：由于环保联动执法的机制在国家层面并没有明确，更多来自于地方司法机关与行政机关的联发文件，因而不同机构之间的协调联动存在一些障碍。
按照全国人大法工委有关环境案件的解释，行政机关在行政管理中遇到涉及环保的犯罪，要向公安机关移交。就昆明而言，虽然还有市中级法院、检察院、公安局与环保局联合制定的“环保执法协调机制”为保障，但行政执法与司法的衔接却仍待加强。
比如取证的问题，由于行政执法与刑事司法的要求不同，行政执法部门提交的证据往往达不到公安立案的要求。此外，由于对罪与非罪的标准把握不同，一些案件并没有及时移送公安机关，仅作出行政处罚。
王丽昆坦言，公安与行政部门在执法理念和执法要求上都存在一定的差异。“很多企业已经多次被行政罚款，可以说是老油条了”。“牛奶河”案中造成污染的企业的法定代表人也承认，曾接到过行政部门的多次警告，也曾被处以10万元的行政罚款。
王丽昆说，“一些行政部门移交的材料，从刑事诉讼角度看，我们还需要‘回锅’，等于是后置执法，但公安再去补充证据的时候，早就流失了。”不过6月18日最新的两高司法解释出来后，对环境污染的案件从以往的“结果犯”变为“行为犯”，相当于执法门槛降低了，“公安介入时机等于是前移了，能第一时间去收集证据”。
“牛奶河”污染事件，公安部两次派人前往督办，“主要是看我们的办案进程，对我们的要求是，事实和证据调查要特别充分，把我们的(办案)经验向全国推广”，王丽昆说。
争议
行政司法衔接太紧或致救济渠道减少
但是，全国是否应该推广昆明模式还存在较大争议。
全国律协环境与资源法委员会委员魏汝久在接受南都记者采访时认为，环境案件中的刑事案，专业性和综合性都很强，如无相关专业知识，无法做出是否污染以及污染程度的判断，这个判断只有环保局能做，环保局拿到证据，移交公安会更好。
根据新的刑事诉讼法，行政处理过程中的证据，是可以直接转化为刑事证据来使用的。魏汝久认为，如果警方认为涉嫌犯罪，也能直接立案，没必要专门设环保警察。“但可以在公安局内设一个环保案件中队，专门办理环保案件，而不是建新的机构。如果环保重要就设环保公安分局，那食品也设食品公安分局？其他行业重要了，也设相应公安分局吗？”
云南省律协环资委主任杨名跨则认为，如果公检法和环保部门衔接太紧，也会产生新问题，比如犯罪嫌疑人的救济渠道实际上减少了。“不能几家坐下来一商量就是刑事案件，那对当事人很不利。而且，一个环保刑事案件的认定，环保公安分局在技术上并不能解决，还要依赖环保局。”
至于这一模式是否应在全国推广，中山大学环境法教授李挚萍认为，这不符合改革方向，不可能每个行政机构都设警察。而且环保案件还有大量的民事案件，这一块公安机关不一定擅长。
但北京大学法学院宪法与行政法教授王锡锌则认为，公安提前介入环保案件，在制度合法性上没有问题，而且非常有必要。因为在相关的环境立法中，都将一些污染行为界定为犯罪，并要求追究刑事责任，但在实际操作中存在一些问题。王锡锌说，环保案件中，一般是环保部门先管，有刑事调查的需要时，再移交司法机关。而实际上，公安机关不容易很及时地获得信息，很难及时介入，使得相当多的环境污染行为，责任追究仅停留在行政制裁上。而环保部门现有的行政制裁，一般是罚款和责令改正，这使得环境污染行为法律成本比较低。“所以，公安部门及时或者提前介入，是对中国环境遭受严重破坏的现实的回应，是法律对社会中的现实做出的回应。”
